Czy to jeszcze Budżet Obywatelski?

Już 26 października rusza budżet obywatelski 2027 w Cieszynie. W tegorocznej edycji mieszkańcy mogą głosować na jeden z 8 projektów, które znajdują się na stronie internetowej. Głosy można oddawać do 6 listopada, a listę zadań przeznaczonych do realizacji poznamy do 20 listopada. Budżet obywatelski to wydzielony procent budżetu gminy, o przeznaczeniu którego współdecydują mieszkańcy. W założeniu projekty mają zwiększać udział mieszkańców w życiu miasta, pokazywać, że mamy realny wpływ na rozwój i kształt naszego otoczenia, a także budować zaufanie między mieszkańcami a administracją. Jednak czy budżet obywatelski rzeczywiście spełnia swoją rolę?

Brazylijskie korzenie

Szukając informacji na temat początków budżetu obywatelskiego trafiamy na historię brazylijskiego miasta Porto Alegre. To tam, w 1989 roku, kilka lat po zakończeniu dyktatury, socjaldemokratyczna Partia Pracujących (formacja aktualnego prezydenta Brazylii – Luli) i wywodzący się z niej burmistrz Olivio Dutra zaproponowali, aby przekierować wsparcie finansowe miasta na rzecz biedniejszych dzielnic i zwiększyć tym samym udział mieszkańców w rządzeniu. Narzędziem mającym pomóc w osiągnięciu celu miał być budżet partycypacyjny.

Pomysł był następujący: podzielić miasto na kilkanaście rejonów budżetowych, w których miały odbywać się zebrania i dyskusje nad budżetem. Ważnym punktem było informowanie mieszkańców przez władze o wykonaniu poprzedniego budżetu, planach inwestycyjnych, a także przybliżenie poszczególnych obszarów polityki miejskiej. W kolejnych rundach spotkań wybierano priorytety dla rejonu oraz reprezentanta do Rady Budżetu Partycypacyjnego. Po etapie rejonowym, rada negocjowała z administracją szczegółowy plan uwzględniający potrzeby dzielnic, a pod koniec roku finalny projekt budżetu trafiał do zatwierdzenia przez radę miasta. Proces miał charakter cykliczny.

Efektem takiego rozwiązania było polepszenie sytuacji w dzielnicach dotąd zaniedbywanych poprzez m.in. zwiększenie dostępu do kanalizacji czy bieżącej wody. Polepszyła się także przejrzystość finansów miasta, a mieszkańcy zyskali poczucie kontroli. Zaangażowanie w cały proces systematycznie rosło, od tysiąca na początku do ponad 50 tysięcy mieszkańców w szczytowym okresie (Porto Alegre to ponadmilionowe miasto). Sam budżetu partycypacyjny wynosił nawet 8% wydatków miasta!

Wracam do historii z Porto Alegre dlatego, że choć opisy tego, czym jest budżet obywatelski zwykle nawiązują do doświadczeń brazylijskiego miasta,porównywanie Ameryki Południowej z polskimi miastami, reprezentującymi zachodnie, demokratyczne i liberalne społeczeństwa, pod tym względem nie stawia nas w korzystnym świetle.

Cieszyńskie trudności

Zamiast narzędzia demokracji bezpośredniej, opartego na rzetelnym zapoznaniu się z polityką władz miasta i dyskusją o potrzebach lokalnej społeczności, budżet obywatelski stał się mieszanką konkursu grantowego i plebiscytu. Przyjrzyjmy się sytuacji w Cieszynie: budżet obywatelski na 2027 rok wynosi 250 tys. zł (standardowo jest to 500 tys.), czyli mniej niż 9 zł na osobę, co stanowi poniżej 0,1% wydatków gminy za 2025 rok. Gdyby Cieszyn był miastem na prawach powiatu, kwota naruszałaby art. 5a ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym (nowelizacją wprowadzoną w 2018 roku miasta na prawach powiatu mają obowiązek posiadania budżetu obywatelskiego, którego wysokość powinna wynosić nie mniej niż 0,5% wydatków gminy z ostatniego sprawozdania z wykonania budżetu). Tegoroczna kwota jest wyjątkiem, rozwiązaniem przegłosowanym przez radę miasta, alternatywą dla której było uchylenie uchwały o budżecie. Uchylenie uchwały miałoby dać czas na pracę nad nową formułą, ale głosującym przeciwko i zaangażowanym mieszkańcom zależało na ciągłości. Dwukrotnie wyższa, standardowa kwota, nie zmienia obrazu niedofinansowania. Trudno mówić o poczuciu wpływu na otaczającą rzeczywistość, gdy kwota przeznaczona na jej kształtowanie wystarczy na instalację dwóch ławek. Być może rozwiązaniem byłoby zwiększenie kwoty? Pula pieniędzy nie jest jednak jedynym problemem hamującym budżet obywatelski.

Trudność sprawiają także niejasność i uznaniowość kryteriów oraz niedostateczne wsparcie dla mieszkańca lub grupy mieszkańców mniej zaznajomionych z biurokracją i nie mających wsparcia organizacji. Sporą rolę w całym procesie odgrywa Zespół ds. Budżetu, do którego należy weryfikacja, opiniowanie zgłoszonych wniosków, a także ustalanie wyników głosowania. W jego skład wchodzi: do 3 radnych, do 4 urzędników Urzędu Miasta, przedstawiciel organizacji pozarządowych zgłoszony przez Radę Pożytku Publicznego i przedstawiciel Rady Seniorów. Mamy więc skład, który – przy całej sympatii do członków i przekonaniu o ich dobrej woli – trudno nazwać partycypacyjnym. Zdecydowanie brakuje w nim przedstawicieli różnych grup mieszkańców, czyli de facto głównych odbiorców budżetu obywatelskiego.

Innym wskazywanym problemem jest duży udział projektów związanych z instytucjami publicznymi (szkołami, przedszkolami i bibliotekami) oraz ich przypuszczalna wysoka skuteczność w zdobywaniu głosów. Dane wskazują, że na 30 realizowanych działań zamieszczonych na mapie budżetu obywatelskiego w Cieszynie (od 2018 r.), 11 było związanych ze szkołami lub biblioteką. Przy czym 8 z nich jest zaprojektowanych jako ogólnodostępne i mogą służyć wszystkim mieszkańcom miasta. Dwie realizacje dotyczą OSP, które działają jako stowarzyszenia, ale współfinansowane są ze środków gminy i ściśle współpracują z administracją Państwowej Straży Pożarnej. Stosunek projektów związanych z instytucjami publicznymi do wszystkich, także tych niedopuszczonych do głosowania, wypada jeszcze słabiej (20 z 91, co daje 22%). Dodatkowo, w budżecie za 2025 rok nie było projektu, w którego realizację zaangażowana byłaby instytucja publiczna. Warto też zauważyć, że uczniowie, nauczyciele, rodzice czy czytelnicy biblioteki także są mieszkańcami Cieszyna i mogą współdecydować, na co ma być przeznaczony budżet.

Na pewno warto byłoby wskazać, które zadania są obligatoryjne dla gminy i przez nią powinny być finansowane i realizowane. Pomóc mogłoby wydzielenie z budżetu kategorii edukacyjnej. W Cieszynie mamy jeden ogólny budżet, podczas gdy w wielu miastach samorządy zdecydowały się na podział: na inwestycje osiedlowe i ogólnomiejskie, na twarde i miękkie, no zielone, edukacyjne, sportowe, kulturalne czy infrastrukturalne. Możliwości jest sporo, możemy sami dostosować kategorię do naszych potrzeb. Obecny proces przeprowadzenia budżetu raczej nie sprzyja budowaniu zaufania między administracją a mieszkańcami.

Poza samą kwotą i modelem głosowania, problem stanowi brak rozpoznawania potrzeb i dyskusji w ramach lokalnych społeczności – co niestety dotyczy nie tylko samego budżetu obywatelskiego. Załagodzić to mógłby rzeczywisty dialog w obrębie małych społeczności, wśród sąsiadów, osiedli czy dzielnic – w organizacji czego mogłoby pomóc powołanie np. rad dzielnic.

Kolejną słabo rozwiniętą kwestią jest zaangażowanie mieszkańców w składanie propozycji projektów oraz w głosowanie. Od 2018 roku cztery razy osiągnęliśmy lub przekroczyliśmy średnią dla polskich miast, wynoszącą 11%. Najgorszym rokiem był 2025, kiedy w głosowaniu udział wzięło jedynie 909 mieszkańców, czyli ok. 3%, a najlepszym rok 2020, co daje wynik ponad 13%. To, w porównaniu do innych miast, nie jest zły wynik, ale jeśli celem miało być zaangażowanie mieszkańców w życie miasta, to ocena powinna być bardziej krytyczna.

Wiele do życzenia pozostawia także liczba zgłoszonych projektów. Od 2016 roku do wybuchu pandemii w każdej edycji zgłaszanych projektów było przynajmniej 20, a dwukrotnie pojawiło się aż 28 propozycji. Po 2022 r. najwięcej projektów zostało złożonych w 2024 r. (15), a najmniej w 2023 r. (7). Warto byłoby przyjrzeć się, skąd wziął się ten spadek i podjąć próbę zwiększenia liczby projektów. Poza podziałem na okręgi, w których mieszkańcy byliby bliżej potrzeb i zrealizowanych działań, a które mogłyby służyć za fora, na których mieszkańcy rekomendowaliby projekty, można otworzyć się i przyjmować mieszkańców z pomysłami, wspólnie je przedyskutowywać, a w końcu wespół z urzędnikami nadawać im kształt. Z założeniem, że każdy pomysł ma źródło w potrzebie i jest wart nie tylko oceny urzędniczej komisji, ale także dyskusji i pomocy. Wreszcie, może warto głosowanie nad budżetem obywatelskim połączyć z wydarzeniem, które fizycznie gromadzi mieszkańców, tak by mogli zagłosować także „na papierze” – np. połączyć finał głosowania ze Świętem Trzech Braci. Są miasta, w których możliwość oddania głosu przez papierowy formularz jest niemal tak samo popularna jak przez internet, za przykład niech posłużą Zabrze czy Łomża.

Rozwiązanie z Dąbrowy Górniczej

Ciekawie na polską skalę kwestie budżetu obywatelskiego rozwiązała Dąbrowa Górnicza. Dla ogólnomiejskich projektów powstał budżet obywatelski, z zasadami przewidzianymi przez ustawę, podobny do naszego głosowania. Dla inicjatyw bardziej lokalnych powstał Budżet Partycypacyjny 2.2, którego trwanie rozłożone jest na cały rok i nie kończy się głosowaniem. W kwietniu składane są pomysły, mieszczące się w kwocie i zadaniach budżetu. Od maja do sierpnia trwa weryfikacja pomysłów przez urząd, podczas których pomysłodawcy mogą dopracować swoją inicjatywę, a także dostarczyć potrzebne zgody. Następnie zweryfikowany wspólnie z urzędem pomysł trafia do konkretnych wydziałów, w których pomysły przekształcają się w projekty i tworzone są dla nich kosztorysy. W końcowym etapie, od września do grudnia, pomysły konsultowane są na osiedlowych spotkaniach mieszkańców, prowadzonych przez urzędników Wydziału Organizacji Pozarządowych i Aktywności Obywatelskiej (tych samych, którzy pomagali dopracować pomysł). To na tych spotkaniach przedstawione są gotowe projekty i w ramach dialogu podejmowane decyzje o ich akceptacji. W oparciu o wyniki tych wspólnych prac powstaje lista projektów do realizacji w ramach budżetu.

Dąbrowa Górnicza to przykład, że można stworzyć inny model współuczestnictwa mieszkańców w funkcjonowaniu miasta. W Cieszynie także możemy stworzyć swój własny model, czerpiąc z dobrych wzorców, ale dostosowując je do lokalnych warunków.

Mieszkańcy, radni i administracja miasta zauważają potrzebę przeprowadzenia zmian w cieszyńskim Budżecie Obywatelskim i wspólnie zapowiadają prace nad nową, zadowalającą formułą. Samo wyznaczenie nawet 1% budżetu obywatelskiego może dawać jedynie iluzję sprawczości (w którą zaangażowana będzie garstka najwytrwalszych), jeśli nie będzie wsparte współpracą między mieszkańcami a administracją, a także uprzejmym nadzorem tych pierwszych nad drugimi. Nie ulega wątpliwości, że próba stworzenia takiego modelu budżetu partycypacji, w którym mieszkańcy rzeczywiście sami chcieliby brać cyklicznie udział i który pozwoliłby na budowę wzajemnego zaufania i współpracy, a także poczucia wpływu na otoczenie, wiązałby się ze zwiększeniem samej kwoty i zaangażowania urzędników w jego obsługę. Takie inicjatywy działają w miastach, w których administracja traktuje je priorytetowo i nie boi się zaryzykować oddania rzeczywistego głosu mieszkańcom.